El Estado Argentino se ha ensanchado en los últimos 15 años. Entre 2003 y 2015 la administración pública creció cerca de un 50%.  Más de la mitad de esta son empleados públicos provinciales (56%) y un quinto de estos pertenecen a la administración pública nacional (19%) y un cuarto a los municipios (25 %). Así mismo, los organismos públicos nacionales se expandieron a tempo vivace: Estatizaciones de empresas públicas (como AySA, Aerolíneas Argentina, YPF), nacimiento de más de una veintena de universidades nacionales junto con ministerios públicos y organismos descentralizados. Así, nuestro país alcanzó un nivel de empleo público similar al de los países desarrollados: se estima que 3,6 millones de personas son empleados públicos, es decir el 18,8% de los trabajadores. Al mismo tiempo, las funciones gubernamentales han ido in crescendo sumando tareas en la construcción de infraestructura a través la obra pública, investigación y desarrollo, provisión de servicios públicos, seguridad y sobre todo las políticas sociales.

La Polaroid nos devuelve una imagen que nos deja minados de interrogantes: ¿Cuáles son las razones por las cuales, pese a tener un incremento de los organismos, funcionarios y un crecimiento del gasto público el mismo no redunda en una calidad de vida similar a países que realizan la misma inversión? ¿Por qué no se han revertido las desigualdades pese a tener más intervenciones gubernamentales en la distribución de bienes públicos y políticas sociales? Estas preguntas que ondean cíclicamente apuntan a la falta de un servicio civil profesional y meritocrático en términos weberianos, y orientan acciones de los nuevos gobiernos tendientes a “refundar” el servicio civil, o erigir un nuevo Estado. Desde Alfonsín con los Administradores Gubernamentales hasta el Ministerio de la Modernización del actual gobierno.

Tres cuestiones a tener en cuenta

El primer punto a señalar es la falta de profesionalización de la función pública y el modelo de gestión. El Estado argentino posee un heterogéneo servicio civil que oscila entre patrones de cacicazgo político y una burocracia administrativa basada en lazos familiares y personales. Esto no representa un problema en sí, sino que la vocación de servicio y las capacidades técnicas de los funcionarios encuentran serias limitaciones.  

El segundo punto, es que no se ha profundizado la capacidad de la administración pública a través del uso de tecnologías duras. El gobierno abierto y la informatización han dado una mayor objetividad, reducción de la discrecionalidad de los funcionarios, aceleración de los tiempos y uniformidad en el tratamiento de los ciudadanos. Esto ha neutralizado parcialmente la falta de un servicio civil de carrera, como vemos en los casos de la AFIP, ANSES, y el RENAPER. Sin embargo, el resto de las agencias muestran retrasos significativos en la inclusión del gobierno abierto.

El tercer punto es el carácter residual de las experiencias de burocracias profesionales. Encontramos ciertos organismos como el CONICET, Servicio Exterior, INTA y CONEA (y en menor  el sistema de salud), que al exigir ser profesional como requisito sine qua non para el ingreso al cuerpo dinamizaron sistemas de concursos “más o menos transparentes”, que garantizan en principio la atracción de personal calificado. Sin embargo, el modelo “a la francesa” de oposiciones se encuentra fuertemente cuestionado, dado que los efectos que suelen imputarse son el elitismo, autonomización de los burócratas, escasa flexibilidad a las necesidades del ambiente,  y necesidad de planificaciones de largo plazo que no siempre las autoridades gubernamentales pueden respetar.

Frente a este inquietante cuadro surrealista, la respuesta en sociedades desiguales y estados débiles nunca es el adelgazamiento y reducción de las funciones de Estado. Por el contrario, defender la permanencia de prácticas perniciosas en nombre de que el escenario sería peor con un ajuste tampoco es una argumentación válida.

Es necesario preguntarse en qué valores, visión de lo público y expectativas hacia el Estado se inserta un servicio civil para poder comprender el problema e intervenir en su mejora.  A priori vemos que los mecanismos meritocráticos de antecedentes y oposición no suelen ser los mejores para ciertos empleos. Lenin ya diferenciaba a comienzos del siglo XX la existencia de dos tipos de burócratas disintiendo con Max Weber: los administrativos y los profesionales. Los primeros, que realizan tareas más sencillas, muestran una oportunidad para la democratización y el acceso de personal en forma más flexible, sin requisitos de los engorrosos concursos, que muchas veces imposibilitan una respuesta rápida de las políticas públicas. Las tecnologías informáticas permiten contratar funcionarios con vocación de servicio que realicen labores simples de atención al público, administrativas o técnicas. Los segundos, -los especialistas y los profesionales- deben ser seleccionados por concurso con criterios estandarizados para garantizar la formación de cuerpos calificados con una expertise. Estos deben encontrarse aislados y protegidos de los vaivenes políticos, pero (tal vez lo más difícil) al mismo tiempo sensibles a los problemas de la agenda social.

Para cerrar estas líneas el tema de los valores y la voluntad política es el tábano que incomoda a todos. ¿En qué medida el Estado orientado al servicio público es un valor en nuestra sociedad y no es imaginado como un botín de guerra de la política, los burócratas y los sindicatos? ¿Qué tanto los políticos están interesados en llevar políticas impopulares de reformas del servicio civil que tocarán el status quo y tendrán altísimos costos políticos? Profesionalizar los organismos técnicos con sistemas de concursos transparentes, e incorporar tecnologías duras donde ello resulte difícil parece ser una pista que nos permite desentramar la intrincada madeja del Estado argentino. Para nuestra angustia queda mucha fibra por hilar en la rueca del servicio civil.

 

* Politólogo. Docente e investigador de la Universidad Argentina de la Empresa (UADE) y la Universidad de Buenos Aires (UBA). Capacitador del Instituto Argentino de la Administración Pública (INAP).  Twitter: @ndcardozo