La batalla de Kicillof por la ética pública y la transparencia del Estado

En tiempos donde los magros resultados económicos de una sucesión de años de políticas públicas se han convertido en el humus del que brota una potente insatisfacción democrática en la sociedad argentina, el sistema político y su integridad están en el foco de la tormenta. El clima electoral y el particular estallido de escándalos, como los de las tarjetas de débito en la Legislatura bonaerense o las lujosas vacaciones del ex jefe de gabinete provincial, Martín Insaurralde, alimentan un justificado estado de bronca y enojo social, con la clara intencionalidad  política de ciertos sectores por focalizarlo en el peronismo y, específicamente, en su estructura bonaerense.

El direccionamiento no es aleatorio. Además de ser el corazón del proyecto político de Unión por la Patria, la PBA tiene al frente a un dirigente al que la oposición ya ni se esfuerza en agrupar junto a los que cataloga como corruptos. El mote de “casta” no parece cuadrar con la figura de Axel Kicillof, que no está exento para nada de los misiles opositores, pero que no es cuestionado en su integridad en el ejercicio de la función pública, luego de años de intentos infructuosos por parte de los medios de comunicación y la dirigencia opositora dirigidos en ese sentido. Desde esa fortaleza, los esfuerzos de la gestión bonaerense por avanzar hacia una cultura de la transparencia en la administración pública han estado presentes desde el minuto cero, y son los chalecos antibalas que hoy ayudan a blindarse de las esquirlas de las bombas que estallaron a semanas de las urnas.

Diagonales conversó con Ana Laura Ramos, subsecretaria de Transparencia Institucional, una dependencia del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos que conduce Julio Alak, y que en la gestión de Kicillof se ascendió al rango de Subsecretaría como uno de los múltiples movimientos en pos desarrollar un trabajo activo en la materia. “Hay un gran impulso en esta agenda desde que Axel asumió la gestión, y es una agenda que no tenía trabajo antes, había un marketing de la transparencia pero el Estado no hacía nada por eso. Y Axel no es que pidió un proyecto de ley en forma aislada, sino que es una política pública y de Estado” afirma la subsecretaria.

La referencia puntual es al que quizás constituye el punto más alto en este sentido, el proyecto de Ley Ética Pública y Transparencia que el gobierno provincial elaboró durante más de dos años, en un inédito proceso colaborativo de articulación entre sectores y que hoy, como parte del doble discurso que tantas veces encarna, la oposición de Juntos mantiene frenado en la Comisión de Reforma Política y del Estado de la Legislatura.

UNA LEY ADEUDADA POR MÁS DE DOS DÉCADAS

“Es la primera vez que un gobernador muestra una decisión política de que la PBA tenga un Ley de ética pública, que es un mandato  constitucional y que deberíamos tener hace 24 años” sentencia Ramos ante Diagonales. La contextualización de sus palabras arranca en la reforma constitucional de 1994, que en su artículo 36 introdujo la manda constitucional para que el congreso nacional sancione una Ley de Ética Pública. En el mismo sentido, la Argentina adhirió a la Convención Interamericana Contra la Corrupción por medio de la Ley N° 24.759 promulgada en 1997, y dos años después se sancionó la Ley de Ética de la Función Pública N° 25.188/99.

En paralelo a la Nación, 11 provincias dictaron sus propias leyes de ética pública: San Juan, Chubut, Jujuy, Chaco, Santiago del Estero, La Rioja, Río Negro, Corrientes, Santa Fe, Santa Cruz y Mendoza, a quienes se les suma también la CABA. Por su parte, la PBA carece aún de dicho marco normativo y es por ello que Kicillof llamó en octubre del 2020 a conformar una Mesa de Trabajo para la redacción del Proyecto de Ley de Ética Pública y Transparencia de la provincia de Buenos Aires. La dirección de tarea recaló principalmente en el Ministerio conducido por Alak y particularmente la Subsecretaría de Transparencia Institucional.

“Para Axel esto es su ser, Axel es así, y cuando vio que no había una ley de ética pública nos pidió que trabajáramos sobre esto. Así se conformó la primera mesa de trabajo, ahí convocamos a todos los sectores, no solo políticos sino de la sociedad civil, a las universidades, a los colegios de profesionales, a las asociaciones de magistrados, trabajamos con 36 municipios que estuvieron en el proceso de conformación y redacción de la ley” relata Ramos, rememorando un proceso que conllevó 130 reuniones y más de 200 horas “de diálogo y búsqueda de consensos, se consensuaron desde los fundamentos hasta el último artículo”.

Con reminiscencias a lo que fue el proceso de la Ley de Medios (Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual), vertebral en la mitología del kirchnerismo, la construcción del proyecto de Ley de Ética Pública y Transparencia de la Provincia de Buenos Aires implicó la participación de 12 Universidades Públicas, 7 organizaciones de la sociedad civil, 10 Colegios Profesionales, Asociaciones de Magistrados y funcionarios judiciales, representantes del Poder Ejecutivo Nacional, Poder Ejecutivo Provincial, y más de 50 Municipios.

EL ESPÍRITU DEL PROYECTO

“La ley son los cimientos del edificio del Estado, tanto para el Ejecutivo para el cual es obligatoria, como también debería ser para los otros poderes. Se propuso como optativa para el Legislativo y el Judicial para que puedan adherirse” comenta Ramos en relación a los alcances de la normativa. El proyecto está dividido en 8 capítulos que abordan desde los Principios, Deberes y Prohibiciones rectores de la Ética Pública y Transparencia hasta un Régimen de Obsequios de quienes se desempeñan en la función pública, pasando por definiciones clave como la integridad en los procesos de contrataciones públicas o un régimen de gestión de conflictos de intereses e incompatibilidades.

Ramos explica que la Ley nacional “tiene un sistema más punitivista, frente a lo cual nosotros adoptamos un paradigma más preventivo, basado en brindar herramientas y mecanismos para que no se realicen actos de función pública indebidos. Muchas veces quienes ejercemos la función pública tenemos dudas sobre qué se puede hacer y qué no, y no hay dónde consultar. De eso se tratan los mecanismos preventivos”. En esa línea, en el proyecto se destaca la obligatoriedad de un proceso de capacitación para todo trabajador o trabajadora del Ejecutivo en torno al marco normativo al cual debe atenerse, lo que está permitido y lo que no, y dónde consultar en caso de dudas sobre la pertinencia o la legalidad de una acción de gobierno.

El texto plantea tres capacitaciones anuales, con la finalidad de que toda la planta del Ejecutivo (y eventualmente del Estado en caso que los demás poderes adhirieran) se mantenga actualizada y se profesionalice permanentemente en materia de gestión desde una perspectiva de la transparencia. “Obviamente que si hay faltas igualmente se estipulan sanciones, pero primero hay que brindar las herramientas para que eso no suceda y eso depende de una formación que hoy no existe” profundiza Ramos en torno al paradigma preventivo.

A su vez, en el proceso se trabajó específicamente en un régimen de contratación pública e incompatibilidades que aporta definiciones claras. Allí destaca una “herramienta que es un protocolo de gestión de conflictos de intereses para dejar establecidas todas las posibilidades” comenta Ramos, y agrega que “existe a nivel internacional como recomendaciones, pero tampoco existe en la ley nacional ni en las otras provincias”. En esa misma línea se abordó la captación de obsequios, también desde una lógica preventiva,  estableciendo que debe registrarse todo obsequio recibido (de protocolo, por cuestiones de diplomacia, tradición, etc.) y que los superen un valor de tres salarios mínimos quedarán en poder del Estado y no de la persona que lo reciba.

“En la corrupción siempre hay dos partes, entonces hay que fortalecer al Estado pero también al que contrata con nosotros” introduce Ramos su explicación sobre otro de los puntos centrales del proyecto “que tampoco está en las otras leyes provinciales”. Se refiere al capítulo dedicado a la integridad en los procesos de contrataciones públicas, que “tiene la importancia de valorar positivamente a las empresas  que contraten con el Estado provincial y tengan su programa interno de integridad”. Este tipo de programas suelen estar presentes en las grandes empresas pero no son tan comunes en la cultura de las PyME u otro tipo de organizaciones. Por eso, “como en PBA no queremos establecer diferencias”, la subsecretaria comenta también la existencia de programas específicos para la asistencia y acompañamiento a PyMEs y cooperativas en la construcción de sus propios programas de integridad y transparencia.

En el proyecto resalta también la preocupación por definir la integridad, que se entiende como un sistema y conjunto de acciones que contemplen el debido uso del recurso público. “La integridad es la definición del proyecto de ley y su nuevo paradigma, cómo debemos pararnos desde el Estado para que todos los recursos públicos se usen debidamente” define Ramos, que destaca ese concepto como el corazón de la norma que estipula “siempre poner por delante el interés público que el individual”.

Junto a estas cuestiones, otros aspectos innovadores de la Ley son materia de elogio por parte de organismos internacionales y de consulta por parte de otras jurisdicciones. Entre ellas se destaca una perspectiva de fortalecimiento de todas las instituciones del Estado a partir de la inclusión en la currícula de todos los niveles del sistema educativo de capacitaciones y contenidos sobre integridad, transparencia y ética pública. “La intención es que desde jardín de infantes se pueda para ir trabajando qué significa ser íntegro y cómo se hace un buen ejercicio de una función, tanto pública como privada, en cualquier institución” describe Ramos. La subsecretaria agrega también que “muchos de esos pibes van a ser parte de la función pública, muchos otros no, pero todos van a  saber y tener herramientas para un buen ejercicio en cualquier institución. La finalidad a largo plazo del proyecto de Ley tiene que ver con eso, con trabajar y fortalecer las instituciones a través de la capacitación, de las herramientas  y el conocimiento”.

CONTROL CIUDADANO, HOMOGENEIZACIÓN, ADHESIONES Y DEMORAS

Otro aspecto que desde el Ministerio de Justicia y DDHH provincial eligen resaltar es el establecimiento de dos nuevos organismos en el proyecto: el Consejo Consultivo de la Sociedad Civil y la Comisión Provincial de Ética Pública y Transparencia. El primero “no tiene precedentes en ninguna otra ley de ética pública y es por lo que nos consultan incluso desde otros países” comenta Ramos. El Consejo estaría conformado por organizaciones de la sociedad civil, colegios profesionales, universidades, y los municipios que hayan adherido a la ley, tengan sus códigos de ética pública y quieran participar del mismo. Sus funciones serían de asesoramiento y de contralor frente a la implementación de la Ley y los mecanismos preventivos que plantea. “Este Consejo es la máxima expresión de la participación ciudadana” destacan desde la Subsecretaría.

A su vez, la Comisión Provincial de Ética Pública y Transparencia aparece como “el espacio institucional para que confluyan las autoridades de aplicación, porque a lo que apuntamos es que a la Ley no solamente adhiera el PE sino también el Legislativo, el Judicial, lo municipios, los órganos de la Constitución” explica Ramos. El desafío que se propone es hacer dinámico el contenido de la ley y fortalecer el sistema de integridad provincial. Ambas estructuras tendrían un funcionamiento ad honorem y no generarían un gasto extra al Estado provincial.

A la fecha, el proyecto de Ley cuenta con la adhesión de más de 30 municipios de la provincia, universidades, consejos profesionales, organizaciones civiles y organismos de la constitución de la talla de la Fiscalía de Estado, la Defensoría del  Pueblo o el Tribunal de Cuentas. A su vez, ingresó a la Legislatura bonaerense el 7 de noviembre del 2022 con el número de Expediente PE-11/22-23, luego de un extenso y trabajoso proceso de redacción. El 15 de diciembre tomó estado parlamentario y entró a la Comisión de Reforma Política y del Estado, presidida por Noelia Ruiz, legisladora de Juntos. Casi un año después, aún no tiene despacho y no es motorizado por parte de quienes hacen mucho marketing de la transparencia pero demoran sus implementaciones concretas.

MUCHO MÁS QUE UNA LEY, UNA DECISIÓN POLÍTICA

“Axel nos dio la normativa de que trabajemos en la temática desde un primer momento, y eso fue tomado por el ministro Alak a través de la Subsecretaría. Pero no se trata del envío de un proyecto de ley solamente, sino la decisión de una política pública, de una concepción del Estado donde sí o sí tiene que estar presente la ética pública, la transparencia y la integridad” describe Ana Laura Ramos. La subsecretaria enumera ante Diagonales un conjunto de acciones y políticas públicas con las que respalda el concepto de la voluntad política por parte del gobierno provincial de dar una verdadera batalla en pos de la ética y la transparencia.

La PBA creó por primera vez durante esta gestión un Foro Provincial de Integridad, Transparencia y Ética pública que nuclea  los 135 municipios. El Foro tiene como objetivo trabajar los ejes de gestión provincial vinculados a transparencia, integridad y ética pública, generando un espacio de intercambio de experiencias y capacitaciones, y ya lleva cuatro ediciones itinerantes por el territorio provincial.

En el 2020 se creó además el Programa “Red de Oficinas de Transparencia PBA”, destinado a los 135 municipios y que tiene como finalidad generar una red que posibilite la implementación de políticas activas de transparencia, ética pública e integridad en los gobiernos locales. Alrededor de 80 distritos ya adhirieron al programa, que plantea asistencia en la capacitación e implementación de distintas herramientas, a elección de cada municipio, como son los códigos de ética, el protocolo de gestión de conflictos de intereses, canales de denuncias o las Declaraciones Juradas Patrimoniales.

Este último punto es algo a lo que “Axel le da mucha manija” cuenta Ramos. En 2021 el gobierno provincial y la AFIP presentaron un nuevo sistema que permite optimizar los niveles de transparencia, resultando más ágil, confiable y seguro para las más de 30.000 funcionarias, funcionarios y agentes de la administración pública provincial que en la actualidad presentan sus Declaraciones Juradas Patrimoniales. El desarrollo llevó más de un año entre la PBA y la AFIP, y el gobierno provincial universalizó el nuevo sistema para que cada municipio pueda utilizarlo sin necesidad de desarrollar uno propio.

Otra iniciativa es el Programa “Construyendo Transparencia PBA”, primer programa de Integridad destinado al sector público y privado que funciona desde el 2020. Tiene como destinatarios a Empresas con Participación Estatal Mayoritaria, Universidades Públicas y Privadas, Entidades Civiles y Deportivas, Empresas Recuperadas, Pymes, Sindicatos, Entidades de Derecho Público No Estatal, Asociaciones civiles y Colegios Profesionales, y su objetivo es brindar asistencia técnica y colaboración para la elaboración de un Plan Estratégico de Transparencia, con el fin de fomentar la buena gestión al interior de las organizaciones.

“En síntesis, todo este conjunto de programas y acciones sumadas al proyecto de Ley se tratan de una concepción de cómo debe funcionar el Estado” concluye Ana Laura Ramos. En medio de la tormenta político electoral, donde los huracanes de escándalos vinculados a la honestidad y la credibilidad de los políticos amenazan con hundir su barco, Kicillof y su equipo bonaerense siguen dando la batalla por la transparencia y la ética pública que comenzaron a principios de la gestión. Quizás esta sea una de las principales fortalezas del gobernador que, en tiempos turbulentos, le permita un nuevo turno de gestión para seguir profundizando su modelo desde una perspectiva de integridad.