El presidente Alberto Fernández publicó la nueva Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN). Este texto reemplaza el de Cristina Fernández de Kirchner de 2014. El dictado por Mauricio Macri en 2018 ya había sido derogado por el actual presidente en 2020. El decreto 571 de junio de 2020, que derogó la DPDN de Macri, ordenó la elaboración de una nueva en 180 días. Se publicó un año después y, en menos de un mes, se anunció su modificación.

La DPDN inicia el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional. Según el decreto 1729 del 2007, debe dictarse en el mes de septiembre del primer año del mandato de quien ejerce la presidencia. Nadie ha cumplido ese plazo hasta el momento.Esto es sintomático del rol secundario que se le da a la defensa nacional en la política argentina. También es sintomático que días después de publicar la DPDN se conozca que el ministro de defensa abandonará el cargo para afrontar la campaña como legislador nacional.

Se han publicado varios comentarios sobre la nueva DPDN que resumen el contenido de 39 páginas. En estas líneas me concentraré en destacar dos puntos importantes sobre la misión principal de las Fuerzas Armadas Argentinas (FFAA) en la política de defensa de Alberto Fernández.

El Atlántico Sur: de la relación amistosa a los recaudos militares

Según la ley de defensa nacional de 1988, las FFAA tienen como misión principal proteger al país de una agresión de origen externo. El decreto 727 de 2006 que reglamenta la ley, derogado prácticamente en su totalidad por Macri y puesto en vigencia nuevamente por Alberto Fernández, considera que esa agresión de origen externo debe provenir de las fuerzas armadas de otro Estado. Las FFAA se preparan técnica y doctrinariamente con ese escenario en mente.

La DPDN asume que las amenazas principales a la seguridad global son interestatales. Esto es cierto a nivel global, aunque no a nivel regional, tal como afirma el mismo texto.

El panorama es distinto al de comienzo de siglo. El terrorismo no está en la agenda como principal amenaza para las potencias mundiales. La guerra contra el terrorismo iniciada por George W. Bush en 2001 marcó a fuego el siglo XXI y produjo una mutación conceptual radical en el concepto de guerra y en los objetivos de las fuerzas armadas de occidente.

Sin embargo, el viraje en el escenario internacional en la segunda década del milenio es ostensible. Entre otros, hay dos factores fundamentales que transformaron el escenario global. Por un lado, la puja entre China y Estados Unidos. Por el otro, la ocupación de Crimea por Rusia en 2014, con la tensión posterior entre Moscú y Washington. Las guerras inter-estatales son una posibilidad.

En Sudamérica sucede lo opuesto. Una guerra entre Estados sudamericanos es improbable. La DPDN lo asume así. Sin embargo, el documento constata una amenaza interestatal a la que le dedica gran parte del texto: la del Reino Unido y la ocupación de las Islas Malvinas.

Aquí hay una diferencia sustancial con la DPDN dictada en 2018 por el ex presidente Macri. En 2018, la DPDN nombraba una sola vez al Reino Unido para señalar la “mejora en la relación” diplomática con Londres. Esto era, para la gestión de Macri, un avance en el objetivo de recuperar las islas.

Al contrario, la DPDN de 2021 menciona al Reino Unido en siete oportunidades. En muchas de ellas lo hace para señalar la amenaza que supone la presencia militar de una potencia nuclear en las costas del Atlántico Sur.

Esto se enmarca en el eje de la política de defensa de Fernández que es, justamente, la zona marítima del Atlántico Sur. “La persistente presencia militar, ilegítima e ilegal del Reino Unido”, afirma la DPDN, “obliga a tomar los recaudos de planificación de capacidades, despliegue y organización acordes por parte de nuestro sistema de Defensa”.En parte por esto el documento establece que “resulta indispensable reforzar las capacidades disuasorias de nuestro país sobre este espacio marítimo estratégico”.

Quedará como materia de análisis en qué medida esto se reflejará en acciones concretas. El ministerio de defensa, ¿orientará el presupuesto y se prepararán doctrinaria y técnicamente teniendo como horizonte principal el Atlántico Sur, la defensa de sus recursos y, sobre todo, la presencia militar del Reino Unido? ¿Qué repercusiones tendrá esto en materia de política exterior y de relaciones con Londres?

Chile: compartir lo ajeno

Otro punto que debe destacarse es el del Estrecho de Magallanes. La DPDN afirma que “uno de los espacios compartidos [con Chile] que resulta fundamental continuar fortaleciendo es el de la exploración, estudio y control conjunto sobre el Estrecho de Magallanes y el Mar de Hoces, espacios estratégicos tanto por su rol como vías navegables naturales entre el Océano Atlántico y el Océano Pacífico como por constituir puntos privilegiados de acceso al continente antártico”.

Esto es sensible en las relaciones diplomáticas con Chile. La cooperación militar con el país vecino es buena y la DPDN lo resalta. La posibilidad de un conflicto bélico es nula, algo que contrasta con la historia desde fines del siglo XIX hasta la década de 1980. Sin embargo, en Santiago no se recibió bien un punto que fue ignorado en los comentarios locales hasta que se conoció el sábado 7 de agosto.

El problema podía anticiparse leyendo los análisis de especialistas en seguridad y defensa al otro lado de Los Andes, quienes desde la publicación de la DPDN impugnaron la idea de que el Estrecho de Magallanes sea un espacio compartido. Esto es jurídicamente cierto: aunque sea un espacio neutralizado a perpetuidad, ambos márgenes del Estrecho se hallan del lado chileno.

Este tema merece una explicación mayor, ya que refiere a un diferendo histórico entre Chile y Argentina sobre la definición del margen oriental del Estrecho. Lo importante ahora es notar que, a partir del Tratado de Límites de 1881 y del Tratado de Paz y Amistad de 1984, el límite oriental del Estrecho se fijó en base a la tesis chilena, mientras que se puso fin a cualquier pretensión de Santiago de ejercer jurisdicción sobre las aguas del Atlántico.

Es por eso que, desde el punto de vista de las relaciones internacionales, debió evitarse el concepto de “espacios compartidos” para referirse al Estrecho. No es un dato menor. Haberlo pasado por alto es otro síntoma de la superficialidad con que se trata la defensa nacional y, también, la política exterior en nuestro país. El gobierno de Fernández debió retractarse y anunció que modificaría la DPDN.

La DPDN es un documento que se produce desde el ministerio de defensa y es avalado por el de relaciones exteriores. Es una decisión de alta política internacional. Constituye la directiva máxima en política de defensa y aspira a permanecer vigente, por lo menos, cuatro años. La de Fernández duró menos de un mes. ¿No podía preverse que esa frase generaría resquemores en Chile? ¿Esta es la razón por la que el Estrecho no figuraba en las DPDN de Macri ni tampoco en la de Cristina Fernández de Kirchner?

Más allá del papel

El paso que sigue en el ciclo de planeamiento de la defensa nacional es la elaboración del Planeamiento Estratégico Militar por parte del Estado Mayor Conjunto. Quedará para el futuro analizar si, y de qué manera, las directrices consagradas en estos documentos se materializarán en equipamiento, doctrina y entrenamiento.

Habrá que prestar atención a la relación entre la inversión que se derive del Fondo Nacional de Defensa Nacional (FONDEF) y los documentos de defensa nacional. El objetivo principal debe ser poder cumplir con la ley. Es decir, contar con un instrumento militar capaz de afrontar una agresión de origen externo estatal. Por el momento, esto no es posible.

Finalmente, hay que seguir atentamente las relaciones de la política de defensa de la gestión de Fernández con su política exterior, en especial en relación con el Reino Unido por la cuestión Malvinas y el Atlántico Sur. La visita del consejero de seguridad nacional de Estados Unidos Jake Sullivan días atrás invita a repensar el vínculo con Washington. En Sudamérica, las relaciones con Chile y, sobre todo, con Brasil son fundamentales. Aunque esto lo resalta la DPDN, hay que ver cómo impacta en las acciones concretas del ministerio de defensa y de la cancillería.

*Investigador de CONICET. Docente de la Universidad Nacional de San Juan